Ana Carolina Borges de Oliveira e Vitor Eduardo Tavares de Oliveira (2)
Curso de Direito do Centro Universitário de Brasília - UniCEUB
Os crimes contra a humanidade não se limitam à destruição dos seres humanos (...). Além da sobrevivência da espécie, é a concepção de dignidade humana que está em jogo aqui com a definição desses crimes (...).
Assim, os crimes contra a humanidade seriam uma fronteira comum a todas as culturas, o que marca, malgrado o pluralismo e a tolerância, mas por isso mesmo em nome delas, o ponto que não pode ser franqueado.(Mireille Delmas-Marty em Três desafios para um Direito Mundial)
Resumo: O presente artigo tecerá comentários sobre a corrupção junto ao fenômeno da globalização e traçará três mudanças de grande impacto que acentuam a corrupção como um problema de ordem mundial. Num segundo momento analisar-se-á a legislação nacional referente ao assunto, para depois dissertar-se-á acerca de outras legislações e dos tratados e acordos internacionais mais relevantes sobre a matéria, ressaltando o papel da Internacionalização do Direito. Procurar-se-á examinar o papel das autoridades administrativas e judiciais brasileiras no combate à corrupção. E finalmente uma análise sobre o processo de Internacionalização do Direito em face ao combate à corrupção no Brasil, verificando a consonância de valores nacionais e internacionais com a finalidade precípua de combater a corrupção fortalecendo o "status" de cidadania no Brasil, a confiança nas instituições públicas e a credibilidade no regime democrático constitucional.
Palavras-chave: corrupção; legislação e tratados; internacionalização do direito
Sumário: 1 Introdução - 2 Corrupção e globalização/mundialização - 3 Norma brasileira, estrangeira e convenções e tratados sobre corrupção - 4 Instituições brasileiras no combate à corrupção - Notas explicativas - Referências - Agradecimento
A CORRUPÇÃO se destaca como uma circunstância social que sofre o fenômeno da internacionalização, principalmente no seu combate. Nesse sentido, são plenamente verificáveis dois fenômenos distintos, quais sejam, a internacionalização do combate à corrupção e a incorporação pelo direito nacional de mecanismos de combate à corrupção utilizados em outros Estados.
O presente artigo tem por escopo analisar, investigar e conflitar os aspectos jurídicos e constitucionais, no âmbito do direito interno e internacional, no que tange ao combate à corrupção.
Analisar-se-á, de igual modo, o conceito de corrupção, verificando se este é um conceito único ou se sofre alterações tendo em vista a legislação de determinados países, ou seja, se determinadas práticas podem ser consideradas como corruptas na legislação nacional frente a outros ordenamentos jurídicos. Tal estudo se faz imprescindível quando se verifica que a corrupção é um fenômeno mundial, e que na maioria das vezes, ultrapassa o limite de um Estado, estando relacionada ao crime organizado, à lavagem de dinheiro, aos fatores políticos, entre outros. É igualmente necessária a análise de tratados e convenções que cuidem da matéria demonstrando a sua internacionalização.
Este estudo terá como ponto de partida breves comentários sobre a corrupção no atual contexto global. Num segundo momento analisar-se-á a legislação pátria referente ao assunto, para depois tecer comentários acerca de outras legislações e dos tratados e acordos internacionais mais relevantes sobre a matéria. Ademais, procurar-se-á examinar o papel das autoridades administrativas e judiciais brasileiras no combate à corrupção. E finalmente uma conclusão sobre o processo de internacionalização do direito em face ao combate à corrupção no Brasil, verificando a consonância de valores nacionais e internacionais com a finalidade precípua de combater a corrupção fortalecendo o "status" de cidadania no Brasil, a confiança nas instituições públicas e a credibilidade no regime democrático constitucional.
2 Corrupção e globalização/mundialização
A corrupção é uma das mais dramáticas mazelas que assolam o mundo globalizado. Ela enfraquece a legitimidade política, provoca desperdícios de recursos, afeta o comércio internacional e o fluxo de investimentos.
Segundo Rose Ackrman, a corrupção acarreta ineficiência de licitações e de privatizações do governo, atrasos, burocracia excessiva, uso de pagamentos corruptos, desigualdades, danos a legitimidade política e o crescimento desacelerado.(3)
Constante razão de atraso e miséria nos países em desenvolvimento e dos incontáveis escândalos em países desenvolvidos, a corrupção constitui tema de fundamental importância a ser debatido no cenário mundial. "Faz-se presente em qualquer instância do poder, como um polvo de tentáculos avassaladores, e parece contaminar a administração pública e privada de forma indiscriminada"(4). Segundo as lições de Larissa Ramina:
Adicionalmente, com a crescente globalização de bens, serviços e pessoas, as atividades ilegais, de igual modo, se internacionalizaram. Assim, a dimensão internacional da corrupção, adquiriu significado. [...] O combate à corrupção tornou-se parte das prioridades internacionais universais e regionais. (5)(grifo nosso)
Ressalta-se que em 2000, o então presidente do Banco Mundial, James D. Wolfensohn, iniciou um trabalho de combate à corrupção. Ele mesmo afirmou que "A Corrupção é um câncer"(6).
Modernamente(7) a corrupção passou a fazer parte da vida de todas as nações, industrializadas ou não, desenvolvidas ou em desenvolvimento. Parece ter sido a França o país onde os seus efeitos causaram mais profunda e revoltante repercussão. A sua história é uma das mais exemplares no que diz respeito à conquista das liberdades individuais e à busca da igualdade tendo influenciado diretamente a história de outros povos. O ponto culminante da história francesa não está apenas na derrubada da Bastilha, mas na explosão de idéias dos seus pensadores no chamado "século das luzes".
Na França iluminista, o berço da civilização moderna, onde os povos viram nascer os direitos de liberdade, igualdade e fraternidades, logo ali, onde o Tribunal de Contas foi primeiramente instituído, a corrupção vicejou. Cita-se como fato recente, a publicação de Jean Motaldo do livro "Miterrand e os 40 ladrões" e Edwy Plenel, que lançou "A parte da sombra", declarando que os juízes tiveram a impressão que a justiça era pisoteada por políticos para chegar ao poder demonstraram enorme apreço pelas falcatruas.(8)
Verifica-se que não só a França foi e é "vitima" da corrupção, pois observa-se que na China antiga os funcionários recebiam uma gratificação extra chamada yang-lien, cujo significado é " nutrir a incorruptibilidade", tal nutrição deixou de alcançar sua finalidade. Segundo Feder:
[...] em 1709, o imperador chinês K'ang-Hsi escreveu uma carta ao governador da província de Hunan dizendo: 'É impossível para qualquer magistrado sustentar a família e pagar os serviços prestados por seus secretários e criados sem cobrar algum dinheiro a mais. Um magistrado que cobre 10% acima das taxas normais pode ser considerado um bom funcionário.(9)
Verdadeiro contraste tendo em visto que a China de hoje é a campeã mundial na aplicação da pena de morte. Segundo o relatório da Anistia Internacional divulgado em 2005, 80% das penas de mortes ocorreram na china onde 1.770 (um mil setecentos e setenta) pessoas foram executadas. A organização de defesa dos direitos humanos aponta como responsável por esse número a operação Golpe Duro, lançada em abril de 1996 para combater à corrupção, o tráfico de drogas, a prostituição e a distribuição de pornografia, que aumentaram com a abertura econômica.
Na Rússia comunista o vocábulo para designar corrupção era: "bakchich", chave mestra para abertura de todas as portas. "Bakchich" quer dizer propina. Na Tailândia o vernáculo para corrupção é "gin muong", cuja a tradução quer dizer "comer a nação" . E na Itália temos a "busterella" para identificar o fenômeno da corrupção. Sábia observação de Flávia, onde ela cita, a corrupção é independente dos regimes políticos, sendo uma eterna companheira das sociedades(10).
A Itália foi, na década de 90, e ainda é exemplo de combate à corrupção, a "Operativo Mani Politi", cujos resultados podem ser atribuídos a uma legislação mais preocupada com a defesa do dinheiro público do que os direitos individuais foi instrumento forte de combate à corrupção. Não se deve esquecer, que se chegou a esse rigor depois de quase dez anos de denúncias que tinham tornado a Itália um exemplo de Estado Corrupto. Segundo Feder:
Um livro editado nessa época sob o título Do favor ao sistema, inquérito sobre a corrupção na Itália, pelo professor Franco Cazzola, da Universidade de Catânia, afirmava que a corrupção vinha piorando assustadoramente e que as pessoas estavam se tornando cada vez mais cínicas e indiferentes aos escândalos(11) (grifo nosso)
Tem-se também o caso americano. Em 1994 os Estados Unidos elaborou um Código de Conduta para os Funcionários Federais, impondo normas disciplinares com objetivo de impedir fraudes e a corrupção. Uma das recomendações foi a de não aceitar que pagasse o almoço, a não ser que a quantia não passasse de 20 (vinte) dólares. Uma semana depois a maioria dos restaurantes de Washington baixou o preço dos seus pratos preferidos para 19,99 dólares.
Observa-se que a corrupção está inserida em todos os Estados modernos e que o Brasil não foge a regra. Segundo Solon Eduardo Annes Viola, a corrupção faz parte da vida política nacional desde o momento da Proclamação da República, ou seja, ela é fruto da cultura portuguesa e foi evoluindo. Segundo Viola:
Não conseguimos construir uma cultura republicana na qual as coisas públicas pertençam, de fato, à população. A Primeira República se constitui a partir de uma aliança entre as elites do café, que dominavam a vida pública nacional. A busca da cidadania foi feita por meio de rebeliões que resultaram numa profunda repressão aos movimentos populares. Quando o Brasil ingressa no mundo moderno a partir de 1930, o próprio processo eleitoral é suprimido. As mudanças por que o Brasil passa são estatais. O governo é seguidamente acusado de corrupção, e, ao mesmo tempo, acusa seus opositores de corruptos. A partir da redemocratização, em 1946, as disputas eleitorais são permanentemente marcadas por acusações recíprocas de corrupção, como o exemplo de Jânio Quadros, eleito com o símbolo da vassoura, e Adhemar de Barros, outro político de São Paulo, afirmando que rouba, mas faz.(12) (grifo nosso)
Segundo Patrick Glyn, Stephen J. Kobrin e Moisés Naim a interdependência política é hoje bastante marcada, a interdependência econômica o é mais ainda. Eles asseveram ainda três mudanças de grande impacto que acentuam a corrupção como um problema de ordem global, quais sejam: A ampliação e o aprofundamento da integração econômica global aumentam a probabilidade de que os efeitos da corrupção esparjam e ecoem por todo o universo econômico; o aparecimento de um sistema financeiro internacional em rede eletrônica que maximizam as possibilidades de corrupção e de estragos; e uma imensa elevação no número de alianças estratégicas de cooperação, em nível nacional e internacional, ou seja, uma complexa rede mundial de acordo entre empresas e Estados.
Ressalta-se, novamente, que a corrupção está inserida em todos os Estados modernos e que o Brasil não foge a regra.
3 Norma brasileira, estrangeira e convenções e tratados sobre corrupção
Em todas as sociedades humanas existem pessoas que agem segundo as leis e normas reconhecidas como éticas e morais e outras que burlam a norma. A corrupção ocorre não só através de crimes subsidiários, mas também de outros fatos abusivos a sociedade (como o nepotismo).
No crime de corrupção, os criminosos - ao invés de praticarem assassinatos, roubos e furtos - utilizam posições de poder estabelecidas no jogo político usual para realizar atos ilegais contra a sociedade. Assim, sendo o sujeito passivo do delito a sociedade, todos os Estados pretendem proteger e evitar a corrupção pelos males que ela acarreta. Verifica-se nos países ocidentais uma tradição na repressão dos atos de corrupção.
Nos Estados Unidos tem-se a figura do tipo penal referente ao "Bribery" é a corrupção, o pagamento ou recebimento de propina, pelo que configurada nas formas passiva e ativa ; envolve a figura do funcionário público. Em matéria de corrupção, é famoso o julgamento de James Hoffa, líder sindical norte-americano, que no início da década de 1960 enfrentou Robert Kennedy, procurador-geral do governo norte-americano, na administração de seu irmão, John Fitzgeral Kennedy."(14)
Em 1977, o Congresso americano promulgou a Lei sobre a Prática de Corrupção no Exterior para dar fim ao suborno de funcionários públicos estrangeiros e restaurar a confiança pública na integridade do sistema empresarial americano. Esse documento normativo ensejou uma busca internacional na busca da criminalização da corrupção transnacional, gerando Convenções sobre o assunto e que hoje o Brasil é signatário.
O Código Penal Italiano no seu "Titulo II: DEI DELITTI CONTRO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE", prevê a tipificação de práticas criminosas dos artigos 314 ao 360, referente a práticas de corrupção.
Na França o Ministério da Justiça criou um Departamento Central de Prevenção da Corrupção e introduziu códigos de conduta. Além disso, o Código Penal Francês prevê as sanções pela prática de corrupção nos artigo 433 e respectivos incisos.
No Brasil verifica-se tratamento semelhante no combate à corrupção nos artigos 328 a 337-D do Código Penal Brasileiro, seguindo a orientação dos códigos francês e italiano, dividindo os delitos pelos crimes praticados por funcionário público e os praticados pelo particular contra a administração pública. Os últimos artigos (337-B a 337D), foram incluídos pela lei 10.467, com o fim de penalizar o particular que atenta contra a administração pública estrangeira. Tal modificação foi inserida tendo em vista a ratificação do Brasil a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais, concluída em Paris, em 17 de dezembro de 1997.
Além da legislação de repressão à corrupção, verifica-se um movimento de internacionalização no combate à corrupção por instrumentos como Convenções e Tratados.
A primeira tentativa de criar uma lei universal, feita pelas Nações Unidas, levou à assinatura da Convenção contra o Crime Organizado Transacional em Palermo, na Itália, em dezembro de 2000. Tal Convenção criminalizou a corrupção ativa e passiva, mas a ONU começou a discutir uma convenção específica para a corrupção, aprovada pela Assembléia Geral em outubro de 2003 e já ratificada pelo Brasil, conhecida como a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção.
Tem-se também ratificados pelo Brasil a Convenção Interamericana Contra à Corrupção e a Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais. Outros tratados e acordos serão expostos na parte final do trabalho.
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, trouxe as seguintes diretrizes no seu bojo:
- O artigo seis alude a necessidade de órgãos de prevenção contra práticas de corrupção pelos países signatários;
- O artigo sete acentua a importância do principio da eficiência no setor público;
- O artigo oito assevera da elaboração de códigos de conduta para funcionários públicos;
- E o artigo treze refere-se à participação da sociedade civil, das organizações governamentais e das organizações com base na comunidade na prevenção e luta contra à corrupção.
A Convenção Interamericana Contra a Corrupção estabelece algumas medidas importantes no Combate a Corrupção a nível regional, que são as seguintes:
- Criação de normas de conduta para o correto, honrável e adequado cumprimento das funções públicas;
- A adoção de sistemas para a contratação de funcionários públicos e para a aquisição de bens e serviços pelo Estado que assegurem a publicidade, equidade e eficiência de tais sistemas;
- A criação de órgãos de controle superior, com a finalidade de desenvolver mecanismos modernos para prevenir, destacar, sancionar e erradicar práticas corruptas;
- O estabelecimento de mecanismos para estimular a participação da sociedade civil e das organizações não governamentais nos esforços para combater à corrupção.(15)
4 Instituições brasileiras no combate à corrupção
A ONG Transparência Nacional divulgou na última semana o ranking anual sobre percepção da corrupção.(16) Nesse contexto, vale lembrar que as organizações não-governamentais, como ressaltado pela Professora Mireille Delmas-Marty, exercem um papel fundamental para a internacionalização do direito,(17) como, por exemplo, identificar problemas comuns a vários países e soluções para combatê-los.
O critério utilizado pela ONG adotou, dentre 180 países, os primeiros colocados, como aqueles menos corruptos e os últimos colocados como os mais corruptos. Segundo essa classificação, o Brasil ficou na 72 posição, depois de ficar na 70 em 2006.
Com base nisso, cumpre, portanto analisar quais instituições proporcionam mecanismos para combater a corrupção no Brasil com o objetivo de verificar o que está faltando para que o país melhore seu combate à corrupção.
No âmbito do poder Executivo, o Brasil possui os seguintes órgãos responsáveis pelo combate à corrupção:
- CGU - Controladoria Geral da União: além de ser responsável por fiscalizar e detectar fraudes em relação ao uso do dinheiro público federal, a Controladoria-Geral da União (CGU) também é responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. O objetivo é que a CGU não apenas detecte casos de corrupção, mas que, antecipando-se a eles, desenvolva meios para prevenir a sua ocorrência. Essa atividade é exercida pela Controladoria por meio da sua Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas (SPCI).(18)
- COAF - Conselho de Controle de Atividades Financeiras: a unidade de inteligência financeira brasileira, órgão integrante do Ministério da Fazenda, possui um papel central no sistema brasileiro de combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento ao terrorismo, tendo a incumbência legal de coordenar mecanismos de cooperação e de troca de informações que viabilizem ações rápidas e eficientes no combate à lavagem de dinheiro, disciplinar e aplicar penas administrativas e receber, examinar e identificar ocorrências suspeitas. O COAF também coordena a participação do Brasil em várias organizações internacionais, tais como GAFI, GAFISUD e Grupo de Egmont.(19)
- DRCI: Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional:
I - articular, integrar e propor ações do Governo nos aspectos relacionados com o combate à lavagem de dinheiro, ao crime organizado transnacional, à recuperação de ativos e à cooperação jurídica internacional;
II - promover a articulação dos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, inclusive dos Ministérios Públicos Federal e Estaduais, no que se refere ao combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional;
III - negociar acordos e coordenar a execução da cooperação jurídica internacional;
IV - exercer a função de autoridade central para tramitação de pedidos de cooperação jurídica internacional;
V - coordenar a atuação do Estado brasileiro em foros internacionais sobre prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional, recuperação de ativos e cooperação jurídica internacional;
VI - instruir, opinar e coordenar a execução da cooperação jurídica internacional ativa e passiva, inclusive cartas rogatórias e
VII - promover a difusão de informações sobre recuperação de ativos e cooperação jurídica internacional, prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao crime organizado transnacional no País.(20)
Ainda no poder Executivo, o Brasil possui a Polícia Federal responsável por:
I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho de bens e valores, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;
III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União;
V - coibir a turbação e o esbulho possessório dos bens e dos próprios da União e das entidades integrantes da Administração Pública Federal, sem prejuízo da manutenção da ordem pública pelas Polícias Militares dos Estados; e
VI - acompanhar e instaurar inquéritos relacionados aos conflitos agrários ou fundiários e os deles decorrentes, quando se tratar de crime de competência federal, bem como prevenir e reprimir esses crimes.(21)
Por sua vez, o Poder Legislativo possui as CPI's, Comissão parlamentar de inquérito, que tem por finalidade, conforme o art.58, § 3º, CF-88:
As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.(22)
O Senado Federal, concluiu em 1988 a CPI da corrupção que assim dizia em sua ementa:
Constitui, nos Termos do Art. 37 da Constituição Federal e do Art. 170, alínea 'B', do Regimento Interno, Comissão de Inquérito, destinada a investigar em profundidade as denuncias de irregularidades, inclusive corrupção na administração publica, ultimamente tornadas tão notórias pelos meios de comunicação.(23)
E, em 2005, foi concluída a CPMI criada para apurar as denúncias de recebimento de quaisquer vantagens patrimoniais e/ou pecuniárias indevidas por membros do Congresso Nacional, com a finalidade de aprovar as matérias de interesse do Poder Executivo e, as acusações do mesmo teor nas deliberações da Proposta de Emenda à Constituição nº 01/1995, que dispõe sobre a reeleição para mandatos executivos.
Assim, no âmbito do Poder Legislativo verifica-se, segundo Manoel Gonçalves Ferreira Filho que "a finalidade das CPI's é obter elementos úteis à atividade parlamentar, não necessariamente vinculados a ilícitos penais".(24) Assim, as comissões têm poderes de investigações próprios das autoridades judiciais, que poderão ser acrescidos de outros poderes por força de disposição do Regimento interno de cada Casa.
Dessa forma, o Poder Legislativo exerce uma forma de controle político que, segundo Manoel Gonçalves, "é a principal contribuição dos parlamentares para o processo político".(25) Entretanto, como o próprio autor afirma, por meio das delegações, o leadership exercido pelo Executivo "vêm deixando as Câmaras como mero órgão de fiscalização, onde se debatem, criticam e justificam as opções governamentais para a edificação da opinião pública."(26)
Porém, se no curso dos trabalhos das CPI's forem identificados eventuais ilícitos, deverá ser este comunicado ao Ministério Público para as providências cabíveis.(27)
Por fim, ainda no âmbito do Poder Legislativo, cumpre ressaltar o controle exercido pelos Tribunais de Contas. Sua função geral é auxiliar o Congresso Nacional no controle externo que lhe cabe exercer sobre a atividade financeira e orçamentária da União, conforme art. 71 da Constituição Federal de 1988.
E, finalmente, no âmbito do combate à corrupção exercido pelo Poder Judiciário, Manoel Gonçalves chama a atenção para as questões políticas sujeitas à apreciação jurisdicional. Segundo o autor, "questões políticas são aquelas que a Constituição confere à apreciação discricionária do Executivo ou Legislativo".(28) Entretanto, ao se tratar de questões políticas e a matéria se limitar à ponderação de conveniência e oportunidade, estão elas fora do campo do Judiciário, desde que não acarrete uma lesão de direito subjetivo ou ocasione uma lesão à Constituição.(29)
Entretanto, se verificou nos últimos anos uma chegada tumultuosa de questões políticas aos tribunais e, que, segundo Manoel Gonçalves, isso reflete um fenômeno mundial conhecido como "judicialização da política" e, conseqüentemente, "politização da política".(30)
Por outro lado, o fato do Supremo Tribunal Federal exercer uma forte intervenção no controle entre os poderes, não lhe resultou aumento de prestígio e sim o contrário.(31)
Primeiro, porque o aumentou muito o volume de processos, causando um retardamento na prestação judicial. E, segundo, porque seu poder de interferência na esfera política, o tornou co-responsável pelos insucessos ou frustrações e passou a ser visto como um colaborador do governo.(32)
Além disso, também se verifica, no âmbito da justiça eleitoral, que a Constituição de 1988, em seu art. 14, §. 10, trata de ação de impugnação de mandato que deve ser fundada em abuso de poder econômico, corrupção ou fraude. Assim, a Constituição Federal, pretendendo diminuir a corrupção eleitoral, acabou colocando o judiciário para se envolver em "uma luta de mafiosos, à faca e corda, num quarto escuro".(33)
E, por fim, exercendo função essencial à justiça, temos o Ministério Público da União e dos estados, responsáveis por zelar pela observância e pelo fiel cumprimento da lei. Assim, o Ministério Público também defende os direitos sociais e individuais, bem como exerce o controle externo da atividade policial. Dessa forma, tal controle:
Trata-se da investigação de crimes, da requisição de instauração de inquéritos policiais, da promoção pela responsabilização dos culpados, do combate à tortura e aos meios ilícitos de provas, entre outras possibilidades de atuação. Os membros do MPU têm liberdade de ação tanto para pedir a absolvição do réu quanto para acusá-lo.
Assim, diante dessa organização institucional brasileira no combate à corrupção, é possível extrair algumas conclusões.(34)
A primeira está relacionada ao Poder Judiciário que, apesar de realizar um controle político dos demais poderes, na maioria das vezes, o Supremo Tribunal Federal, por possuir uma enorme carga de processos, possui uma dinâmica muito lenta o que acaba ocasionando a impunidade de diversos agentes políticos que gozam de prerrogativa de foro. Com isso, o Poder Judiciário é levado a enfrentar as questões políticas que envolvem a corrupção, mas seu poder de decisão ainda é fraco e restrito.
A segunda, no âmbito de Poder Legislativo, também não é satisfatória, já que o controle político é exercido pelos próprios membros do corpo legislativo, o que acaba ocasionando, novamente, a impunidade desses agentes públicos, uma vez que, geralmente, os membros indiciados por algum ato de corrupção contam com o apoio da maioria da sua casa legislativa.
E, por fim, as atividades exercidas pela Polícia Federal, como pelos órgãos do Poder Executivo e pelo Ministério Público acabam sendo limitadas, pois estas estão submetidas ao controle jurisdicional e legislativo. Assim, se essas duas formas de combate à corrupção estiverem deficientes, todo o sistema institucional também estará.
5 Internacionalização do direito e o combate à corrupção no Brasil
Em que sentido, podemos dizer que a corrupção é um fenômeno internacional? Tal questão pode, assim, ser abordada sob três aspectos.
A primeira maneira aborda os crimes cometidos por agentes internacionais. A segunda trata a corrupção como fenômeno nacional, mas que envolve concurso com agentes internacionais e, nesse aspecto, o crime de lavagem de dinheiro é o que ilustra melhor tal possibilidade. E, por último, a corrupção como problema contemporâneo, que envolve diversos países e, conseqüentemente, envolve agentes de diferentes nacionalidades, ou seja, nas palavras do Professor Roger Stiefelmann Leal, "todos os Estados padecem do mesmo mal".(35)
Assim, diante desse quadro de estudos, cabe estudar, de maneira mundializada, como um crime tipificado em um determinado ordenamento jurídico pode ser caracterizado como um problema universal.
Ou, em outras palavras: como é possível enfrentar um crime de corrupção transnacional, organizado com tipificações e procedimentos penais forjados para crimes interindividuais e de âmbito nacional, em que se privilegia a soberania de cada país e o princípio da territorialidade?
Dessa forma, o surgimento de crimes que ultrapassam os limites territoriais de um Estado, causado, principalmente, pelo desenvolvimento tecnológico e científico, como a internet e as operações bancárias, implicaram na criação de outros interesses que requerem proteção.
Ao lado disso, também se verifica que as instituições nacionais não conseguem mais atender a essas novas demandas, uma vez que esses crimes globais necessitam de uma justiça global, conforme explica Mireille Delmas-Marty.(36) Por isso, a Professora explica que a corrupção é um objeto muito importante para observar o direito internacional, uma vez que, no combate à corrupção, há uma grande interação entre os direitos internacional e os nacionais.(37)
Conseqüentemente, inicialmente, tal luta ocorre no plano nacional e, depois, passa ao plano internacional, conforme se observa com os crimes de lavagem de dinheiro. Com isso, se verifica que há uma interação entre o direito nacional e o internacional, em que os próprios juízes ou Ministros dos Tribunais Superiores, no caso do Supremo Tribunal Federal, são levados a aplicar as normas do direito internacional para solucionar os casos que devem decidir.
Além disso, também se observa que as práticas sucessivas corrupção deterioram, cada vez mais, o tecido político, social e econômico. Roberto Romano, professor de Ética na Unicamp, afirma, peremptoriamente, que "a política "corrupta" é a rendição à morte, ao esgarçamento que nos assola. Ela é perda de autocontrole dos que vivem na política. Eles, com a corrupção assumida, tornam-se pacientes e transmissores da morte e diminuem a vida dos seres humanos que neles confiam".(38)
Demonstraram-se, também, as semelhanças de tratamento de repressão utilizados nos Estados Unidos, Itália, França e Brasil e a internacionalização do direito com fim de combater à corrupção. Segundo Marcelo Dias Varella:
A passagem do nacional para o internacional se opera por meio dos atos ou por abstenções. Entre os atos, podemos situar os instrumentos jurídicos internacionais, tais como os tratados ou convenções internacionais. Um exemplo de abstenção será o silêncio de um Estado frente à interferência da comunidade internacional num assunto tipicamente interno.(39)
Observa-se, ainda, que a internacionalização no direito brasileiro no tocante ao Combate à Corrupção está se dando mais por atos do que por abstenções. O Brasil e signatário de acordos de Cooperação jurídica em matéria penal com Estados Unidos, França, Itália, Peru, Alemanha, Paraguai, Coréia e Portugal; acordos bilaterais de extradição com Argentina, Austrália, Bélgica, Bolívia, Chile, Colômbia, Coréia do Sul, Equador, Espanha, Estados Unidos, França, Itália, Lituânia, México, Paraguai, Peru, Portugal, Suíça, Venezuela, Mercosul; e possui a nível regional um Protocolo de Assistência Jurídica Mútua em Assuntos Penais com o Mercosul com o fim de combater a criminalidade regional.
Além do esforço brasileiro no sentido de permitir a internacionalização do direito pátrio com intuito de combater à corrupção, verifica-se que o combate à corrupção é hoje pratica não só dos Estados e a nível nacional, mas também de organizações nacionais e internacionais como: Nações Unidas, Organização dos Estados Americanos (OEA), a Câmara Internacional de Comércio, a Transparência Internacional, o Word Economic Forum, a Interpol, a Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos (OCDE), entre outras.
Nesse sentido são plenamente verificáveis dois fenômenos distintos, quais sejam, a internacionalização do combate à corrupção e a incorporação pelo direito nacional de mecanismos de combate à corrupção utilizados em outros Estados.
internacionalização do direito não está somente no plano das normas, mas encontra-se na busca de valores comuns. Na obra "Bribes" (Propinas), escrita em 1984 por Jonh Noonam, asseverou o autor a seguinte previsão "assim como a escravidão já foi um modo de vida no passado, e hoje (...) é obsoleta e incompreensível, a prática do suborno, na sua forma essencial de troca de pagamentos pro ações oficiais, se tornará obsoleta". Mesmo hoje passados mais de 20 anos a previsão de Noonam parece prematura, "porém, quando um historiador do futuro escrever a longa e horrenda história da corrupção humana terá motivos para supor que a década de 1990 poderia ter estado para a corrupção assim como a década de 1850 esteve para a escravidão: uma década de mudanças irreversíveis".(40)
Talvez, não seja só o Brasil que não tem valores anti-corrupção, mas a sociedade não esteja preparada para aniquilar a corrupção de seu cotidiano no atual estágio de desenvolvimento. Contudo a corrupção deve desaparecer como já o ocorrido com a escravidão e para tanto serão necessários não só normas eficazes, instituições compromissadas com a democracia, mais uma educação e um compartilhamento de valores que coíbam os atos de corrupção. Frisa-se que é importante o Brasil fazer sua parte para que não sejamos os últimos abolicionistas, mas sim os primeiros a extinguir a corrupção.
Abstract: The present work reflects upon corruption within the phenomenon of globalization and outlines the occurrence of three major changes that reinforces corruption as a global concern. In a second moment, an analysis of the Brazilian legislation regarding the issue is made as well as the analysis of other legislations and international treaties which stresses the importance of the internationalization of Law. Another point is investigation on the role of Brazilian judicial and administrative authorities in the fight against corruption. Finally, the conclusions deals with the identification of local and international values that shapes the process of the internationalization of law regarding corruption fighting, a process that seems to contribute to strengthen citizenship and the credibility of public institutions and the constitutional democratic regime.
Keywords: corruption, legislation and treaties, internationalization of law
(1) Trabalho desenvolvido pelos alunos, sob orientação dos Professores Samantha Ribeiro Meyer-Pflug e Roger Stiefelmann Leal, para apresentação no Seminário Franco-Brasileiro sobre Internacionalização do Direito, promovido pelo Centro Universitário de Brasília e a Embaixada da França, no dia 05 de outubro de 2007, com a presença da Professora Mireille Delmas-Marty.
(2) Alunos do Curso de Direito do Centro Universitário de Brasília - UniCEUB. Atualmente são bolsistas do Projeto de Iniciação Científica do UniCEUB, cota institucional CNPq. São membros do Grupo de Pesquisa "Internacionalização do Direito", coordenado pelo Professor Dr. Marcelo Dias Varella.
(3) ROSE-ACKERMAN, Susan. A economia política da corrupção. Brasília: UNB, 2002. p. 74.
(4) ACCIOLY, Elisabeth, apud, RAMINA, Larissa L. O. Ação internacional contra a corrupção. Curitiba: Juruá, 2002. p. 9.
(5) RAMINA, Larissa L. O. Ação internacional contra a corrupção. Curitiba: Juruá, 2002. p.21.
(6) Disponível em: http://www.obancomundial.org/index.php/content/view_folder/2828.html. Acesso em: 01 abr. 2007.
(7) Destaque para: A Transparência Brasil é uma organização independente, fundada em abril de 2000 por um grupo de indivíduos e organizações não-governamentais comprometidos com o combate à corrupção. É associada à Transparency International (TI), da qual é seu capítulo nacional no país.
(8) PLENEL, Edwy. A parte da sombra apud SPECK, Bruno Wilhelm. Caminhos da transparência. Campinas: Unicamp. p. 11.
(9) FÉDER, João. Erário: o dinheiro de ninguém. Curitiba: Tribunal de Contas do Estado do Paraná, 1997. p. 117-118.
(10) SCHILLING, Flávia. Corrupção: ilegalidade intolerável?: comissões parlamentares de inquérito e a luta contra a corrupção no Brasil. São Paulo: IBCCrim, 1999. p.13.
(11) FÉDER, João. Erário: o dinheiro de ninguém. Curitiba: Tribunal de Contas do Estado do Paraná, 1997. p 121.
(12) VIOLA, Solon Eduardo Annes. Artigo disponível em: IHU ON-LINE http://www.unisinos.br/ihu. São Leopoldo, 1º de agosto de 2005. Acesso em: 01 abr. 2007.
(13) GLYN, Patrick; KOBRIN, Stephen J.; NAIM, Moisés. Globalização da corrupção, a economia política da corrupção. Brasília: UNB, 2002. p. 74.
(14) GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito penal nos Estados Unidos. Disponível em: http://www.arnaldogodoy.adv.br/publica/direito_penal_nos_eua.html. Acesso em: 30 set. 2007.
(15) MARTÌNEZ, Augusto Duran. Corrupcíon: mecanismos sociales y jurídicos para su control. A&CR de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 6, n. 24, p. 13-14, abr/jun. 2006.
(16) Cf pesquisa divulgada pela Folha de São Paulo, em 27 de setembro de 2007.
(17) Palestra proferida no Seminário Franco-Brasileiro, no Centro Universitário de Brasília, no dia 04 de outubro de 2007.
(18) BRASIL. Presidência da República. Controladoria-Geral da União. Disponível em: http://www.cgu.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(19) BRASIL. Ministério da Justiça. Disponível em: http://www.mj.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(20) BRASIL. Ministério da Fazenda. Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Disponível em: http://www.coaf.fazenda.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(21) BRASIL. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Disponível em: http://www.dpf.gov.br. Acesso em: 30 set. 2007.
(22) BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(23) Disponível em: http://www.senado.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(24) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 33.ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
(25) Ibid.
(26) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 33.ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
(27) Ibid.
(28) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2003.
(29) Ibid.
(30) Ibid.
(31) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2003.
(32) FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Aspectos do direito constitucional contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2003.
(33) Ibid.
(34) BRASIL. Procuradoria Geral da República. Disponível em: http://www.pgr.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
(35) Palestra proferida no Seminário Franco-Brasileiro, no Centro Universitário de Brasília, no dia 04 de outubro de 2007.
(36) DELMAS-MARTY, Mirreille. Global crime calls for a global justice. European Journal of Crime, Criminal Law and a Criminal Justice. v. 10, n. 4, p. 286-293, 2002.
(37) Palestra proferida no Seminário Franco-Brasileiro, no Centro Universitário de Brasília, no dia 05 de outubro de 2007.
(38) ROMANO, Roberto. Entrevista. IHU ON-LINE: Revista do Instituto Humanitas Unisinos, São Leopoldo, 1º de agosto de 2005. Disponível em: http://www.unisinos.br/ihu. Acesso em: 01 abr. 2007.
(39) VARELLA, Marcelo Dias. A crescente complexidade do sistema jurídico internacional. Revista de Informação Legislativa. Disponível em: http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_167/R167-10.pdf, Acesso em: 30 set. 2007
(40) NOONAN JR, John T. Bribes. 1984.
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RASIL. Ministério da Fazenda. Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Disponível em: www.coaf.fazenda.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
BRASIL. Ministério da Justiça. Departamento de Polícia Federal. Disponível em: www.dpf.gov.br. Acesso em: 29 set. 2007.
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___________. Palestra proferida no Seminário Franco-Brasileiro, no Centro Universitário de Brasília, nos dias 04 e 05 de outubro de 2007.
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FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 33.ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
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VIOLA, Solon Eduardo Annes. IHU ON-LINE: Revista do Instituto Humanitas Unisinos, São Leopoldo, 1º ago. 2005. Disponível em: http://www.unisinos.br/ihu. Acesso em: 01 abr. 2007.
Agradecemos e dedicamos o presente estudo à Professora Meirelle Delmas-Marty, que muito contribuiu com o desenvolvimento do tema e nos incentivou a buscar sempre a aprofundamento no estudo do Direito.
Também agradecemos, com muito apreço, aos nossos Orientadores, Professora Samantha Ribeiro Meyer-Pflug e Professor Roger Stiefelmann Leal, pelo acompanhamento e dedicação na elaboração de nossos estudos.
E, por fim, agradecemos ao Professor Marcelo Dias Varella, coordenador do grupo de pesquisa Internacionalização do Direito, por ter nos possibilitado a participação no Seminário Franco-Brasileiro, realizado no Centro Universitário de Brasília, nos dias 04 e 05 de outubro de 2007, com a participação da Professora Meirelle Delmas-Marty.
Artigo recebido em 31/11/2007 e aceito para publicação em 30/10/2007
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