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Os inúmeros desafios à integração sul-americana
Três estudos desenvolvidos no IE jogam luz sobre os alcances
e limites do processo de regionalização MANUEL ALVES FILHO  A integração da América do Sul é uma aspiração antiga dos países que compõem o continente. Desde Simon Bolívar, no Século XIX, tal ideal vem sendo buscado. O processo, porém, tem sido marcado ao longo do tempo por entraves, discordâncias e polêmicas em variadas dimensões, da comercial à financeira, passando pela política, diplomática e de infraestrutura. Ainda assim, tem avançado. Três pesquisas desenvolvidas no Instituto de Economia (IE) da Unicamp abordam diferentes aspectos da integração sul-americana. Os estudos ajudam a jogar luz sobre as estratégias adotadas pelo bloco nessa direção. Pela leitura deles, um ponto emerge como claro: a tarefa continuará impondo grandes desafios ao estabelecimento de uma comunidade com certo grau de coesão.
O processo de integração da América do Sul é tema de uma linha de pesquisa coordenada pelo professor André Biancareli e financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), órgão do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT). O objeto principal dos estudos é dimensão financeira dessa integração regional. “Desde os anos 60 e 70, o continente conta com instituições criadas para oferecer financiamentos de curto e longo prazo para os países, seja para a realização de obras, seja para socorrê-los em momentos de crise ou facilitar pagamentos intrarregional. Ou seja, há uma experiência institucional nesse sentido. O foco da nossa linha de pesquisa é estudar essas iniciativas, ver o que elas têm de negativo e positivo e checar porque há tantos bloqueios à integração”, explica o docente.  Nos períodos mais recentes, prossegue Biancareli, é possível identificar duas diferentes estratégias adotadas pelo bloco em nome da integração. Entre os anos 80 e 90, os países valeram-se de um modelo que poderia ser classificado como liberal. As iniciativas ficaram quase que totalmente restritas à área comercial, traduzidas no rebaixamento de tarifas e na ideia de formação de uma área de livre comércio. Tal postura fomentou a criação do Mercosul, há 20 anos. “Dito de modo simplificado, a diretriz principal era uma nivelação do campo de jogo para que as forças de mercado pudessem atuar sem barreiras”, define o coordenador da linha de pesquisa.
Nos anos 2000, entretanto, houve uma mudança na condução da integração por causa dos fracassos do modelo anterior e da ascensão de governos que se mostravam diferentes entre si, mas que se posicionavam à esquerda do espectro político, como o de Luis Inácio Lula da Silva (Brasil), Hugo Chavez (Venezuela) Evo Morales (Bolívia), Rafael Correa (Equador), entre outros. “Com esses governos, o tema integração ganhou novo corpo, mas com contorno diferente. Ao menos no discurso, o processo passou a privilegiar a redução das assimetrias entre os países que compõem o continente, pois houve o entendimento de que não bastaria quebrar as barreiras comerciais, sob o risco de cristalizar as diferenças de desenvolvimento entre as nações. Também foi dada ênfase à questão social e à oposição aos Estados Unidos”, detalha o docente do IE. Configurou-se, assim, o que alguns autores denominaram de regionalismo pós-liberal. A despeito da postura desses governos, o movimento encontrou pontos de resistência, como lembra Biancareli. “Desde logo, a Colômbia, principalmente em razão da sua política na área de segurança, muito alinhada ao pensamento dos Estados Unidos. Também o Chile, que a despeito de contar até recentemente com um governo de esquerda, sempre teve um perfil mais liberal. O Peru, do mesmo modo, sempre se alinhou a esse polo, o que pode sofrer alterações diante do resultado eleitoral dos últimos dias. Ou seja, a América do Sul viu-se divida entre três tipos de posturas: uma mais liberal, representada por Chile e Colômbia e Peru; uma mais radical, que poderíamos chamar de matiz bolivariana, representada por Venezuela, Equador e Bolívia; e uma mais moderada, na qual se encontram Brasil e Argentina”, esclarece o professor. Uma das consequências desse desenho é a disputa de projetos por parte dos lados liberal e pós-liberal, o que cria entraves ao processo de integração. Um exemplo de dificuldade, conforme o docente da Unicamp, é a criação do Banco do Sul, que teve a ata de fundação assinada em 2007. Embora todos os países do bloco pós-liberal concordassem com a importância de um novo órgão que pudesse financiar grandes projetos e contrapor-se a instituições multilaterais, não houve consenso sobre os objetivos do banco. Ele deveria servir ao financiamento de obras de infraestrutura, ao socorro de países em dificuldades ou para substituir o dólar nas transações comerciais? “O processo de negociação tem se mostrado complicado. Não por outra razão, o banco não está operacional até hoje”, afirma Biancareli.  Nesse contexto, continua o professor do IE, o Brasil vem utilizando fortemente o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) a serviço do processo. Ocorre que a instituição não tem sido usada para financiar diretamente a integração, mas sim as obras de infraestrutura dentro de outros países, que são executadas por empresas brasileiras. “Há uma grande controvérsia se essa ação faz parte ou não de um projeto integracionista”, lembra Biancareli. De acordo com ele, o processo de integração regional na Ásia é muito mais fácil de ser concretizado do que na América do Sul por alguns motivos, entre eles a questão histórica e porque as grandes empresas já atuam regionalmente, o que estabelece um grande fluxo de capitais e mercadorias entre, por exemplo, Malásia, Tailândia, China, Coréia do Sul e Japão.
Na América do Sul, segundo ele, isso não acontece. Ademais, pontua o docente do IE, deixar que as forças de mercado se encarreguem de promover a integração não é uma boa receita. “Aqui, o processo é mais político e diplomático do que econômico. A economia, no caso, vem a reboque. O nosso desafio é mais complicado porque o mercado joga contra, se o leitor quiser uma frase mais exagerada. Nós temos pouca integração produtiva”, diz. Apesar de todas essas dificuldades, Biancareli considera que o processo tende a avançar e a superar os obstáculos. “Pelo lado financeiro, as insuficiências e assimetrias do sistema internacional são terríveis e constituem um fator complicador para uma integração ‘voluntariosa’ com o resto do mundo, sem salvaguardas ou sustentação regional. Isso deu errado nos anos 90, e a crise de 2008 explicitou novamente os riscos e problemas da ordem globalizada e liberalizada. Creio que o nosso caminho tem que ser pautado pela diplomacia e pelos projetos estratégicos”, analisa.
 Questionado sobre se o Brasil tem alguma lição de casa a fazer que possa favorecer o regionalismo sul-americano, Biancareli responde que sim. Segundo ele, o grande desafio da economia brasileira é de caráter estrutural. “Os rumos apontam para o risco de desindustrialização. Os recursos que virão do pré-sal podem ou não ser um fator complicador nesse sentido. Precisamos decidir se vamos nos tornar um país exportador de petróleo e outras commodities ou se vamos usar o dinheiro obtido com o comércio do combustível para fomentar a diversificação e fortalecimento da indústria. Essa segunda opção envolve necessariamente raciocinar em termos regionais, não apenas nacionais”. Além disso, completa o especialista, o comércio exterior do Brasil deveria trabalhar em favor da integração, e não acumular superávits expressivos com todos os vizinhos. “Nós temos que importar mais desses parceiros, de modo a dinamizar a economia deles. Entretanto, há uma dificuldade nisso. Grosso modo, temos pouco a importar de países como Paraguai e Bolívia, a não ser energia elétrica e gás natural, respectivamente. Ou seja, o grande problema está em promover a integração produtiva entre as nações sul-americanas”.
‘No contexto atual, a única integração possível é a que
está sendo realizada pela comunidade de negócios’ O processo de integração regional na América do Sul é um projeto capitalista para fins diretos da acumulação de capital. Os negócios executados nesse contexto têm um impacto social e ambiental destrutivo. A afirmação é de Daniel de Oliveira Nery Costa, que apresentou dissertação de mestrado ao Instituto de Economia (IE) da Unicamp sob o tema A Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sulamericana (IIRSA) e o Projeto de Integração Econômica nas Américas. De acordo com ele, o recorte logístico proporcionado pela IIRSA reforça tanto as assimetrias territoriais internas quanto as existentes entre as nações do continente. Daniel foi orientado pelo professor Fernando Cézar de Macedo Mota e contou com bolsa da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), órgão do Ministério da Educação. Segundo Daniel, a IIRSA teve origem com a Cúpula de Brasília, em 2000. Na oportunidade, os presidentes sul-americanos assinaram acordo para a realização de ações conjuntas que pudessem impulsionar a aproximação política, social e econômica do continente, tendo como foco principal a modernização da infraestrutura regional para integração física. Assim, a IIRSA passou a funcionar como uma espécie de instância de coordenação das iniciativas que, nas palavras dele, tocam questões críticas para os capitalistas. “Os investimentos em infraestrutura transnacional colocam uma série de questões. Como é que se coordena um projeto que passa por dois ou mais países? Como é que se seleciona, financia e compatibiliza esses projetos, sendo que cada país tem o seu modelo de regulação? Como se distribui o peso do financiamento e os benefícios?”, questiona o autor da dissertação. Daniel explica que a infraestrutura funciona como a ossatura do desenvolvimento da economia de um país ou continente. Por exemplo, em sua fase primário-exportadora, o Brasil tinha na exportação de café e outros produtos agrícolas o motor fundamental de seu crescimento. Assim, a atividade econômica precisava de vetores que ligassem as regiões produtoras do interior à capital ou ao centro portuário exportador. “Quando se transita para uma economia baseada na industrialização, a ossatura tem de ser totalmente modificada para que se tenha a formação de um mercado interno de consumo, um mercado de trabalho nacional, ligações complementares entre setores e regiões etc. Ou seja, a ossatura se adéqua ao sentido sistêmico da acumulação de capital”, afirma. A IIRSA, diz, é uma tentativa de readequar o esqueleto da região, dado o seu novo momento econômico. O pressuposto dessa instância de coordenação, sustenta o economista, é criar eixos de integração e desenvolvimento. “É uma ideia de integração problemática e de desenvolvimento mais problemática ainda. O mote é combinar infraestrutura, energia e telecomunicações para fazer um recorte logístico do território. Ou seja, cria uma coerência logística ao longo de um eixo que vai se diferenciar dos seus entornos. De longe, os investimentos mais pesados são nos sistemas multimodais de transportes”, detalha. Na prática, continua ele, estão sendo criados canais de escoamento da produção, principalmente commodities primárias, para mercados externos a fim de adequar o território (e tudo que o constitui) à lógica de subordinação à globalização, Ao Norte, a intenção é facilitar a exportação de commodities, principalmente minerais e produtos agropecuários. O mesmo vale para o Sul, que detém a maior produtividade agrícola do continente. “Mas não somente isso. Em relação ao Sul, a ideia também é a de aprimorar logisticamente os mercados, de modo a otimizar as escalas necessárias para operação eficiente de um novo tipo de capital de alta produtividade técnica, característico da globalização. Ao criar essa aproximação logística, esse modelo de integração facilita a acumulação, o que nem de longe se traduz em desenvolvimento econômico ou virtude social”, analisa o autor da dissertação. O Brasil, segundo ele, tem papel central nesse jogo, por meio das ações do BNDES. “Os interesses capitalistas brasileiros têm hegemonia na organização desses espaços. E os interesses hegemônicos brasileiros na América do Sul são heteronômicos em relação à globalização”. Dito de outro modo, ao tomarem recursos subsidiados junto ao BNDES, defende Daniel, os capitalistas brasileiros se apropriam do Estado nacional para alavancar suas posições no exterior, conseguindo assim conquistar outros mercados. “Ora, o BNDES é um banco público. Teoricamente, teria de articular os interesses nacionais para alavancá-los. Aqui, porém, cabe uma ressalva, que vi registrada de modo preciso no Observatório Latino-Americano de
Geopolítica. Segundo Luiz Fernando Navoa Garvón, o Brasil está deixando de ser visto como uma economia nacional para ser entendido como uma coleção de competências que podem ser lançadas no mercado internacional. O BNDES é a catapulta para esse lançamento”, diz. O autor da dissertação considera que o tema da internacionalização do capital está sendo colocado de maneira falaciosa, por tentar criar a impressão de coincidências entre os interesses nacionais e os do capital. “No nosso imaginário, a virtude do crescimento econômico está ligada à ideologia desenvolvimentista. Essa ideologia, por sua vez, foi criada pelo avanço da industrialização, entre 1930 e 1970. Ocorre que esse avanço não resolveu nossos problemas sociais no período. Agora, chegamos a outro momento, no qual os investimentos se desdobram em dimensão transnacional e o ganho capitalista não tem necessariamente os efeitos de distribuição de riqueza outrora possíveis. Numa economia tão internacionalizada como a do Brasil, os interesses dos capitais nacionais também se transnacionalizaram”. Daniel entende que a integração da América do Sul é muito complicada. A tendência, afirma, é que os discursos destaquem o processo como uma forma de os países da região se defenderem contra a instabilidade da globalização e de acelerarem o seu desenvolvimento. “Eu interpreto essa integração como a autodefesa de interesses de negócios com ativos regionalmente localizados. A criação de blocos regionais torna-se uma instância de defesa frente à concorrência mundial para capitais que se apropriam dos países sul-americanos – Estados, leis, crédito, recursos naturais, infraestrutura, força de trabalho – para alavancar suas posições, criar vantagens comparativas e erguer barreiras à entrada de concorrentes. A questão não é a que pátria o capital pertence, mas qual pátria pertence a quais capitais. Esse processo de integração serve, portanto, para acumulação de capital. Distribuição de riqueza no processo é não é um requisito nem uma prioridade; esses negócios têm um impacto social e ambiental destrutivo”, insiste. O processo de integração, segue o economista, também é danoso porque não representa uma ruptura. “Viemos de uma história de subdesenvolvimento. Os interesses capitalistas estão se alimentando desse subdesenvolvimento. Eles estão mobilizando seus ativos políticos e econômicos dentro de um novo contexto histórico, nada mais do que isso. Se antes tínhamos capitais que se racionalizavam em escalas nacionais, agora eles rompem as fronteiras e se dispersam transnacionalmente. Nesse cenário, as esperanças mais construtivas, criadas com a industrialização, foram relativamente tolhidas. Se antes o crescimento econômico foi traduzido em virtude social limitada, agora essa virtude social será ainda menor, pois o modelo se baseia em maior exploração da natureza, da mão de obra e do Estado, com canais de distribuição de riqueza mais estreitos”. Para reverter esse quadro, na opinião do economista, são necessárias reformas profundas. “Precisamos fazer as reformas agrária e urbana, de maneira radical, promover a ocupação da estrutura produtiva pelos operários e dissolver as instituições de controle social. A integração é fundamental para a independência dos países do continente. Contudo, somente nesse contexto de reformas ela pode atender a esse fim. Fora dele, acredito que a única integração possível é que está sendo realizada pela comunidade de negócios para valorizar seu capital. Para ela, as sociedades são ativos. E sobre ativos não se faz qualquer outro cálculo que não o do custo-benefício”. ‘BNDES tem atuado somente no fomento
à exportação de produtos e serviços’ Em meados da década passada, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi convocado pelo governo brasileiro para financiar projetos de caráter integracionista no âmbito sul-americano. No entanto, os recursos da instituição têm sido aplicados para fomentar a exportação de produtos e serviços brasileiros para os vizinhos, mas não apoiam necessariamente os projetos de integração regional. A constatação é da dissertação de mestrado de Diego Nyko, defendida no Instituto de Economia (IE) da Unicamp. O trabalho foi orientado pelo professor André Biancareli. De acordo com o autor do estudo, ainda que não esteja financiando diretamente os projetos de integração, o BNDES têm ampliado significativamente os seus desembolsos para a América do Sul. Em 2010, por exemplo, foram destinados US$ 1,1 bilhão na linha pós-embarque para apoiar as exportações de bens e serviços brasileiros destinados à região. Em 2001, os recursos foram cinco vezes menores, da ordem de US$ 184 milhões. “Grande parte desse dinheiro foi destinada para financiar obras de infraestrutura, como estradas, todas com participação de empresas brasileiras no exterior”, informa Diego, que é funcionário do BNDES. Ele explica que, para se materializar, o apoio do Banco à integração da América do Sul necessita tanto da iniciativa das empresas nacionais, que têm de estar dispostas a participar de um determinado projeto, quanto da vontade do importador em querer contratar os serviços de uma construtora brasileira, para ficar no exemplo das obras físicas. “O que é possível notar é que está havendo uma baixíssima provocação ao BNDES tanto de um lado quanto de outro. Dentre outros fatores, isso ocorre por conta das dificuldades dos interessados em cumprir certas exigências, como a apresentação de garantias”, esclarece. Do contrário, conforme o autor da dissertação, o banco teria não somente disposição, mas recursos disponíveis para financiar mais projetos. Outra questão que também concorre para a ainda baixa participação do BNDES em iniciativas relacionadas à integração sul-americana, ainda que de forma indireta, é a presença de instituições regionais e sub-regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Corporação Andina de Fomento (CAF), que têm características mais adequadas para apoiar esse tipo de ação. “Normalmente, os maiores tomadores de empréstimo desses órgãos são os governos. Como muitos países encontram dificuldades em buscar recursos no mercado internacional, eles recorrem a essas instituições regionais e sub-regionais, com as quais têm um sentido de pertencimento. Além disso, por conhecerem bem as nações, esses bancos conseguem captar dinheiro em condições mais favoráveis do mercado internacional, para depois repassar para elas”. Uma consequência dessa relação, conforme o economista, é o estabelecimento de um circuito positivo. Ou seja, os países da região tomam os empréstimos e dificilmente deixam de cumprir seus compromissos, dado que são, de alguma forma, “donos” dessas instituições. “Uma das conclusões da minha dissertação é de que a tarefa de financiar projetos de integração talvez seja mais adequada às características dos bancos regionais e sub-regionais. O BNDES, seguindo a orientação do governo federal, por meio do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, está obviamente disponível para analisar as demandas que lhe forem apresentadas e a apoiar aquelas que estiverem no contexto das suas competências”, analisa Diego.
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